城西干道看得见的23.5亿,看不见的决策过程

未列入年初计划的桥改隧工程，为何一个月就获立项

　　隧道好，还是高架好？是先把主城的道路修好、还是解决过江交通的迫切问题？当这些问题陷入无休止的争论之后，大家都在疑惑：如此重大的项目不是应该有专家论证会吗？现在的方案公示在政府的决策过程究竟起什么样的作用？

　　这个堪称今年主城区最大的市政工程在年初438亿的城建投资总盘子中一个字没提，但却突然在一个月内获得立项，23.5亿说花就花？立项前虽然市建委研究过了，但是为什么在开完发布会后才征求市民意见？政府的重大决策之前为什么不公示征求民意？

　　□快报记者 毛丽萍 孙洁

　　为什么征求市民意见安排在开发布会后？

　　4月28日，建委、交管、园林、环保几乎在同一天放出了“城西干道要综合改造”的消息；但在两天后，4月30日，该工程的方案才开始在南京市规划局网站上公示，5月6日环评报告开始对市民公示。

　　为什么征求市民意见安排在开发布会后？政府的重大决策之前为什么不公示征求民意？南京市规划局负责公示的工作人员告诉记者：城西干道综合整治工程是按南京市建委2004年颁布的一项重大城建项目管理办法来公示的，并非规划的批前公示，该项目的规划许可证还没有审批，所以目前为止还没有违反规划法规。

　　但2009年4月14日，该工程获得了宁城投字[2009]79号《关于同意城西干道（古平岗立交至赛虹桥立交段）综合改造工程转为正式项目的批复》，也就是该项目的立项批文。该批文上要求项目实施单位按法规组织环评、公示、规划报批等手续，也就是说发布会是根据立项文件来开的，发布会后组织公示、环评，目前该项目的所有手续一切正常，因为该项目还未经规划审批，在审批之前所有缺少的手续都可以做。

　　那么此时居民提意见还有用吗？立过项的项目有后来未实施的吗？“有啊！”市规划局负责公示的工作人员告诉记者：开新闻发布会只是提前把政府的打算告诉市民，只有等规划审批了，方案才会进入实施阶段。5月份的勘探属于“前期工作”，并不是真正意义上的开工。

　　未列入年初计划的23.5亿，为何一个月就获立项？

　　虽然具体方案未完全确定，可是立项批文上已经写上了：工程投资估算约23.5亿，所需资金由省专项资金和市城建资金统筹安排，城西干道综合改造工程6.13公里，这些都是根据“隧道”方案的数字来确定的，可是立项中，是谁、又是怎样选择的“隧道”方案呢？

　　宁城投字[2009]79号立项批文称：该项目是“根据2008年我市城市建设计划”，可是记者翻出2008年初市政府公布的城市建设计划，当年的“内外快速路建设工程”投资约35.3亿元。主要包括纬三路快速化改造、纬七路东进西延、宁杭二期、绕城高速公路东南段、沿江高等级公路等建设工程，没有一个字提到“城西干道”；甚至2009年的城市建设计划里也没有，提到内环建设，只有“快速内环西线南下（即凤台路南延）、纬一路快速化改造工程”。也就是说，城西干道的改造立项至少是今年春节以后才开始研究。

　　2009年3月16日，《南京日报》刊登了《城西干道改造启动前期研究的》的消息，称“上周建委已经召开了第一次方案研究会；建委还将组织多次研究会议，以期形成最佳改造方案”。

　　可是仅仅过了一个月，4月14日就已经“立项”，4月20日城建集团就已经发布了实施该项目的通知，4月28日就召开发布会称“5月配套工程动工”。从“第一次方案研究会”到立项，仅仅用了一个多月；而如果这23.5亿是用于建设地铁、过江通道或者高速公路等项目，这样高额投资的项目往往需要国家审批，立项就得花上一年半载。

　　城西干道改造同一部门为何三年多个说法？

　　其实，城西干道的改造的前期研究并非象上述报道所称的那样是2009年3月初才开始，只是“隧道”方案列入考虑一事，在2009年3月16日才第一次透出风声。今年3月16日的《南京日报》报道称：与会专家关注的焦点在如何进行改造？一种意见认为应当“保守治疗”，通过加强疏导、优化渠道等增强通行能力。另一种意见则是希望抓住此轮基础建设高潮的机遇，将“新加坡”全部拆除，改建和城东干道相同的下穿式隧道，从而和内环其他三面完全接轨。

　　而在此前长达3年的时间里，城西干道改造的方案吹风较多的一直是改造成“全程高架”。2006年公布的《南京市城市建设储备项目计划表》显示，当年南京将展开对城西干道快速化改造的研究，工程将在2007年实施。这是城西干道改造第一次出现在公众面前。

　　到了2007年2月，快报也报道了政府委托东南大学交通学院做城西干道的改造方案；2008年10月，快速内环北线古平岗立交桥通车，再次传出“南京市建设部门已经着手对城西干道改造方案进行研究”的消息，这两次报道均是“初步方案是实现城西干道的全线高架”。

　　桥隧比选公示，为何高架全是缺点没列优点？

　　可是2009年4月，这个项目就突然被宣布了，而且开工在即，从正式报道有隧道方案到最终立项为隧道方案只不过短短一个多月，这其中究竟开过多少次研究会呢？

　　中国交通工程学会理事、东南大学交通学院徐吉谦教授前天接受采访时表示，他最近也听到了许多传闻，但因为没有介入此事，没有发言权，但是这位老交通专家还是一再提醒要慎重：改隧道会不会有效解决目前城西干道存在的问题，这是关键，还有相关部门有没有考虑过，隧道建成后，是保证一年不堵，两年不堵，还是十年不堵，这些都要请相关专家好好地论证一下，不要太盲目。“项目立项，看看有没有必要；如果必要，进行工程预可研究，看其可行性怎样；然后再进行工可研究，工可通过，然后施工设计……一环一环，都要经过严谨的专家论证。”

　　可就立项前的桥隧方案比选过程，记者询问了众多专家，都没有找到“知情人”。只有该工程在市规划局网站公示的方案里，写上了桥隧比选的“四大说明”：首先拓宽高架导致车流多、噪音多，对周边居民单位影响更大；如果拓宽高架，其桥梁墩柱在各交叉路口占据一定路幅，势必要拆迁部分两侧房屋，但现有两侧有新建高楼难以拆迁，强行拆迁费用太大；拓宽高架将对明城墙、清凉门、汉中门、水西门、乌龙潭公园形成更大的遮挡，不利于景观改善；现有的高架汉中门和水西门段因高架和地平交织段过短（150米），所以才容易引发交通事故，如果继续用高架，这个隐患没有解决。

　　这是个“结果说明”，但是对市民来说，所获得的信息是“一边倒”，几乎全是高架的缺点，而没有优点。公示本身是为了让市民发表意见，但这样过滤过的信息已经造成了信息不对称。

　　隧道和三条规划好的地铁“撞车”，谁为谁让路？

　　城西干道改造方案从高架改为隧道后，就与地铁7号线打起了“架”，“由于清凉门隧道靠近清凉山，为了使隧道能在此顺利通过，并且不碰到清凉山的山底，地铁7号线还为此向西挪8米。”这是相关部门的解释。

　　但是记者了解到，城西干道隧道影响的并不仅仅只有地铁7号线，将来在草场门高架处，还有地铁4号线及环线6号线，怎么处理？显然，地铁部门比较被动，“不知道，在协调呢……草场门高架改造属于二期，以后的事以后再说。”

　　记者了解到，由于南京的8条地铁线早有规划，线路早有公开，所以对周边的建设用地的预留、红线的划定是有考虑的。如果线路要移，红线一动很有可能就会增加拆迁量。这样地铁的造价就高了，这部分增加的成本实际也是隧道的隐性成本。

　　不仅是钱的问题，地铁是早有规划的，不是说绝对不能调整，可这样的调整经过了科学的论证吗？这显然又是问题。

　　市民、专家与建设部门，“真理”在谁的手里？

　　对于项目本身功能的疑问、对于决策程序是否合理合法的质疑……一系列不理解的声音已经使得南京市建委建设处处长郭建连日来奔走于南京各大媒体之间，做访谈、做连线，解答市民的疑惑。

　　同时，方案公示、环评公示，所有该工程审批前的法定程序也在“同步走”。就市民连日来提出的诸多意见，郭建表示：该部门会对这些建议加以梳理，合理的建议会采纳吸收；欠考虑的会视情况予以说明。

　　可市民钱先生直接表示：他想就城西干道问题与南京市建委的领导沟通。“这个方案给我的感觉太震撼，我希望能让建设部门改变这个荒唐的做法。”一位城建领域的资深人士告诉记者：按照这个项目的重大性、所牵涉范围的广泛性，市民可以要求在审批前举行公开的听证会。

　　而在东莞、在太原、在顺德，建一座城市花园或一个新区规划，建设部门会拿出几个方案让市民投票，投票作为选择的重要参考甚至投票多的就可直接中选。就此，郭建却表示，“我想没必要吧。”社会有分工，建设方案的选择建设部门比较专业，市民应该相信专家的水平。有句话是“真理往往掌握在少数人手上”，但郭建同时也表示“人民群众是伟大的，人民群众创造历史”。

　　那么在该项目最终的审批环节，建设部门、市民意见、专家论证，究竟都对审批结果产生怎样的影响？南京市规划部门表示：规划的审批一向是按法律规定办事。比如一个项目具备了法定的立项批文、对外公示、环评报告、专家论证会、红线审批等一系列法定手续和法律规定，自然就能通过审批，反之则不行。

　　但记者了解到，按照行政许可法，正式的审批牵涉他人重大利益的，审批机关应当告知利害相关人有申请听证的权利，利害关系人申请听证的，应当按法律规定组织听证。这一系列的程序让建设单位、市民、专家都能充分发表自己的意见，以防政府决策的偏差。

　　接下来城西干道改造工程方案的审批会怎么样呢？会不会有听证会？一场多方意见在城市建设决策中的博弈正在上演。